Les politiques publiques connaissent depuis une quinzaine d’années une accélération de la « démocratisation » de leur élaboration. Mais à l’ère de la participation citoyenne, deux notions cristallisent l’attention autant qu’elles sont souvent amalgamées : la consultation et la co-construction. Derrière des mots proches, les chemins empruntés, le degré d’influence accordé et les finalités poursuivies diffèrent pourtant sensiblement.
Savoir distinguer ces deux logiques ne relève pas d’un exercice de style, mais permet d’orienter le choix des dispositifs et d’en mesurer les impacts sur les décisions publiques. Cela éclaire aussi l’évolution de la démocratie locale et les défis posés à une action publique contemporaine en quête de sens et d’efficacité.
La consultation est aujourd’hui le mode de participation citoyenne le plus répandu dans la conception des politiques publiques. Son principe : le décideur sollicite un avis, puis conserve la main sur la décision finale. On parle parfois de « démocratie d’interpellation ».
Selon une enquête de l’Institut Delouvrier (2023), 72 % des Français estiment que la consultation de la population doit devenir la règle pour définir les grandes priorités publiques, mais seuls 31 % considèrent que leur avis sera réellement pris en compte (source : Institut Delouvrier).
Ce décalage souligne la nécessité de clarifier le rôle des dispositifs de consultation, et d’éviter l’écueil du simple habillage participatif.
La co-construction va plus loin. Elle ne se limite pas à solliciter une opinion, mais à associer durablement citoyens et parties prenantes à l’élaboration – et parfois à la mise en œuvre – d’une politique ou d’un projet. Son essence : la décision se façonne collectivement, chaque partie faisant valoir sa légitimité, son expertise d’usage ou ses attentes.
En 2023, près de 270 collectivités françaises (villes, conseils départementaux, régions) conduisaient un budget participatif permettant aux habitants de proposer, puis de voter pour des projets financés sur fonds publics (source : Observatoire des budgets participatifs). À Paris, la démarche a impliqué en 2020 plus de 130 000 participants, avec 226 projets lauréats à la clé.
Ces dispositifs montrent qu’associer concrètement les citoyens à l’allocation de ressources ou à la décision finale permet de renouveler la relation à l’action publique, mais requiert des investissements en accompagnement, transparence et précisions sur le périmètre du « co-pouvoir » accordé.
| Critères | Consultation | Co-construction |
|---|---|---|
| Rôle des participants | Donner un avis, répondre | Élaborer et décider ensemble |
| Moment d’intervention | Surtout en fin de processus (projet finalisé ou en phase avancée) | Dès l’amont : depuis la définition jusqu’à l’évaluation |
| Influence sur la décision | Conseil, avis éventuellement pris en compte | Impact direct, construction partagée |
| Rapport à la décision | Le décideur tranche in fine | Décision collective, responsabilités partagées |
| Temps et ressources | Court à moyen terme, peu de ressources mobilisées | Temps long, coordination, méthodologie, animation |
Choisir entre consultation et co-construction dépend du contexte, de l’objet, du calendrier et des ressources disponibles, mais aussi du niveau de maturité participative de la collectivité ou de l’administration. Les deux approches ne sont pas exclusives – elles peuvent se compléter à différentes étapes :
L’Observatoire de la participation (2021) souligne que les démarches participatives hybrides (consultation et co-construction articulées) améliorent la légitimité et l’efficience des politiques publiques, mais requièrent de clarifier à chaque étape ce qui relève de l’écoute, de la décision partagée ou de l’usage du pouvoir institutionnel (Observatoire de la participation).
Le choix du mode participatif n’est pas anodin. Des expériences menées en Nouvelle-Aquitaine, comme dans d’autres régions, illustrent la nécessité de se doter d’une ingénierie de la participation – animation neutre, retour sur les propositions, restitution fidèle, implication des élus et agents.
L’étude "Les innovations démocratiques en France" du think tank Terra Nova (2022) rappelle que 63 % des participants à des démarches de co-construction se disent plus enclins à s’impliquer dans la vie locale à la suite de leur expérience, contre 41 % pour une simple démarche de consultation.
A contrario, l’écart entre la promesse (participation, influence) et la réalité vécue peut renforcer la défiance – notamment si le citoyen a le sentiment que son engagement n’est qu’une vitrine démocratique.
Consultation et co-construction ne sont pas deux cases à cocher dans un tableau méthodologique, mais deux manières de concevoir la relation entre administration, élus, citoyens et société civile. Si la première peut suffire dans certains contextes, la seconde ouvre un espace d’expérimentation appelé à se multiplier pour affronter la complexité des enjeux publics.
Les collectivités, tant en Nouvelle-Aquitaine qu’ailleurs, voient s’élargir leur palette d’outils et de partenaires pour innover dans la gouvernance des territoires. Renforcer la compréhension de ces différences, s’outiller méthodologiquement, former acteurs et agents, capitaliser les retours d’expérience : autant de leviers pour éviter l’épuisement participatif et construire des politiques publiques en phase avec notre époque.
Le défi le plus stimulant : faire de chaque démarche un véritable apprentissage collectif, où chacun se sentira non seulement écouté, mais aussi co-responsable de la fabrique du bien commun.